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改革国资授权经营体制必须坚持市场化
作者:21世纪经济报道 发布时间:2018/4/19 15:17:49

       4月10日,国务院国资委主任肖亚庆在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式后接受中国证券报记者采访时表示,国有企业应该率先带头做好改革开放重大举措的落实工作。

       党的十九大明确提出“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制。”对管好国有资本、搞活搞好国有企业提出了明确要求,指明了清晰的路径。

       一、“管资产与管人管事相结合”的国有资产管理体制下授权经营体制

       党的十六大明确的“管资产与管人管事相结合的”国有资产管理体制是当时国资国企改革的必然要求,是针对国有企业“一管就死、一放就乱”的长期困局,总结国企改革二十多年来实践经验的结果。

       政企不分长期以来一直困扰着国有企业的发展,影响国有企业的活力和市场竞争力。因此,从一开始,国有企业改革的首要问题是要迫使企业面向市场,学会在市场竞争中生存和发展。为此,相关机构改革通过分割企业与政府部门的直接联系,从而给国有企业“断奶”。但国有企业的失去主管部门的监管后,又出现了另一个严重问题,就是在很多地方以甩包袱的方式大量廉价出售国有资产的同时,出现了经营承包、职工持股、管理层收购、“泛MBO”等各式花样的、较为普遍的“内部人控制”局面,二者相互联系、相互促进,国有资产大量流失、国有企业员工权益大量受侵害的同时,暴富了一小批团体和个人,瓜分国有资产成为一小批人一夜暴富的机会。

       在这种严峻局面下,从法律层面明确国有资产出资人,从而保护好关系国计民生的大型国有企业,促进大型国有企业资产保值增值已经刻不容缓。党的十六大建立起国有出资人制度和机构,国资委作为出资人机构,不承担社会公共职能,专职推动国有企业市场化改革,在促进国有企业活力、影响力、控制力的基础上,实现国有资产保值增值。因此,国有资产出资人机构的产生从实践上看是推进国有企业实现政企分开及防止内部人控制的客观产物。

       实践中,出资人机构专注于代表全民做国有资本的“老板”,要管好资产,没有人事权,特别是企业负责人的任命权,出资人职权就是空谈,只会沦为毫无权威和制约手段的“泥菩萨”,在很可能出现内部人控制的情况下,没有对企业的重大决策等重大事权的监督,监管必然流于形式,为此要管好资产,就必须“管人”、“管事”。

       事实证明,党的十六大以来的国资监管及授权经营的模式是行之有效的。以国务院国资委监管的中央企业为例,企业资产从2003年的6.9万亿增长到目前的75万亿,企业的活力大幅提高,涌现出一大批具有很强市场竞争力国有企业,入围世界财富500强的中国大陆115户企业中,国有企业占82家,国务院国资委监管的央企占48户。

       二、当前国有资本授权经营体制的问题

       虽然国资国企改革取得了很多进展,但当前国有资本授权经营体制需要进一步解决的问题仍然有很多。

       一是仍然还有大批企业处于政企不分的状态。

       目前,仍然有相当一部分经营性国有资产仍然由政府社会公共管理部门、事业单位及其他组织监管。以中央经营类资产为例,到目前为止,中央非文化、金融类经营性国有企业共有资产75万亿元,其中行使出资人职权的国务院国资委监管54.5万亿元。大量经营性国有资产仍然在政府职能部门的直接管理下,一方面不让企业面向市场竞争,遏制了企业的活力,同时导致国资国企政策政出多门,监管规则不一致,资源配置分散,经营效率不高的严重问题。

       二是出资人行政化色彩导致的企业授权不足的问题。

       比较突出的问题是国资监管机构一定程度上存在越位越权干预企业自主经营权的问题。目前董事会的若干核心功能,比如选人、用人权,尤其是对高级管理人员的选聘权和考核奖惩权没有真正落实。其原因,一方面是国资监管机构不仅有基于股东权责的干预同时兼负外部监督职责,在可能出现内部人控制的情况下,避免国资监管失效,国资监管必然过细,并以行政手段过多干预企业内部事务。另一方面,国有企业的“路径依赖”,也习惯于重大事项向管理部门汇报请示,以规避自身决策责任。两方面因素,都导致一定程度的对企业董事会授权不足,国有资本股东权过多地干涉了企业经营权的问题。2017年4月,国务院国资委发布《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》,精简国资监管事项43项,其中取消事项26项,下放事项9项,授权事项8项。

       三是企业董事会与经营层责任权不分的问题。

       我国《公司法》对董事会和经营层的职权做了清晰的规定,董事会作为集体负责公司的高层决策;总经理负责具体执行董事会的决策,承担公司的日常运营与管理。但到目前为止,董事会的独立性和权威性需进一步增强,责、权、利还没有真正对等,董事的责任追究制度没有切实建立。一方面,“董事不懂事”的现象大量存在,董事会的权威性和客观性没有充分体现。另一方面,企业董事长“一把手”体制,董事长经常直接干预经营层的日常经营管理。甚至出现董事总经理凌驾于董事会之上,造成国有公司出现职权滥用、独断专行等情况。这些问题都导致企业董事会形同虚设,使董事会对经营层的监督职能彻底失效,加剧内部人控制现象。加之国有企业集团公司层面的行政化与基层市场化之间产生冲突,又导致很大程度的企业内部的政企不分和资本所有权与经营权不分的状况。

       三、国有资本授权经营体制改革方向

       改革国有资本授权经营体制,要坚持党的十六大以来确定的“三统一、三结合、三分开”的重要原则。“三统一”即权利、义务和责任相统一。“三结合”即管资产与管人、管事相结合。以管资本为主,更必须管好资本的实物形态——资产,要进一步扭转国资多头管理无人负责的局面。“三分开”即政企分开、政资分开、所有权与经营权分开。国资委对企业国有资产履行出资人职责,政府不再直接管理国有企业,实现政企分开;国资委不行使政府公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责,实现政资分开;国资委作为出资人代表履行职责而不直接干涉企业的生产经营活动,实现所有权与经营权分开。“三统一、三结合、三分开”是国有资产授权经营体制改革的重大成果,是国有企业自主发展、激发活力的重要保障。

       首先,要坚持国有企业市场化改革大方向。搞好搞活国有企业,必须坚持市场化改革方向,就必须进一步推动以政企分开为主要内容的政府相关机构改革和企业内部机制改革。党的十八届三中全会提出了要“进一步破除各种形式的行政垄断”、“反对垄断和不正当竞争”。十九大报告再次提出:“打破行政性垄断,防止市场垄断,加快要素价格市场化改革。”目前,仍有大量国有资产分散于有关部委直接管理,必然导致相关企业活力不足,也造成国资管理规范不统一的问题,还容易引发相关行业和领域的利益输送和腐败问题。《中共中央关于深化国企改革的指导意见》([2015]22号文件)指出要实现“经营性国有资产实现集中监管,国有资产保值增值责任全面落实”。改革国有资本授权经营体制,就必须进一步理顺国有企业和政府部门之间的关系,深化以政企分开为核心的相关改革,推动相关政府部门与企业脱钩,实现国资统一监管。

       在政企分开的基础上,要全面推动国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。2014年3月5日习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调:“国企改革正处在关键时刻,国企自身要在运行机制上更加市场化。”目前国资委监管的中央企业各级子企业改制面达到97.8%,混合所有制企业户数占比超过2/3,上市公司资产占比超过63%,80%以上利润由股份制公司实现,充分说明了实现政企分开,完善的法人治理制度对国有企业发展的重要性。当前,要进一步推进以激发国有企业活力为中心、以建立健全国有企业适应市场竞争的内在机制为主要内容的相关改革,如公司制改革、股权多元化改革、国有独资公司董事会制度建设、企业内部三项制度等,促进国有企业真正成为独立经营、自负盈亏的市场主体。

       其次,分类监管、分类授权。

       当前我国经济社会发展任务仍很重,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾比较突出,决定了我国国有资本将承担不同的功能,有些在一般竞争领域提供国家财富积累;有些在战略竞争领域实现引领我国经济的转型升级、跨越式发展;有些在保障和公益性领域保障国家安全和服务民生。在竞争领域存在的国有企业,更多地要注重其活力问题,没有基于活力的市场竞争力,国有资产的保值增值肯定沦为空谈。而保障类国有资本更加注重的是国家政策彻底执行力和完成力。公益类的更注重的是在既定价格水平下对社会提供服务的质量和普遍性。

       不同功能的国有企业肯定不能采取相同的治理模式和监管模式,党的十九大明确提出“要完善各类国有资产管理体制”,指明了国有资本分类改革、分类监管的改革方向。与之相对应的国有资本授权经营体制改革需要区分不同功能的国有资本并采取差别化授权经营方式,对处于一般竞争领域的国有企业,国有资本可以充分授权给机制体制健全、有效运行的企业董事会,全面实现政企分开、资本所有权与经营权分开,全面增强其活力、竞争力和抗风险能力,将其真正打造成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。而其他类型国有资本,不完全以市场为目标,显然只能在政企分开的同时,依据其承担的主要任务性质进行部分授权,部分实行资本所有权与经营权分开。

       其三,要在健全企业内部机制基础上的授权。

       从国有资本由于全民所有性质上看,授权经营不存在“直接授权”,必然是“间接授权”,即通过国有出资人机构对国有企业经营者进行二次授权。改革国有资本授权经营体制,激发国有活力,首先要坚持维护国有出资人的权益,以出资人为利益中心,规范出资人与经营者的责权利关系。

       以出资人利益为核心的国资授权经营中,同样要避免在行政化管理模式下“一放就乱”、“一管就死”的局面。由于经过上世纪90年代退出式改革的洗礼,余下的国有资本基本处于国民经济命脉和国计民生的大型企业,任何细小的闪失都可能影响我国国民经济和社会发展全局。因此,国有资本授权经营范围和条件必须慎之又慎,避免再次出现全局性大规模国有资产流失和内部人控制的局面。国有企业接受经营权的完整度,必须以建立健全有效制衡的公司治理结构和灵活高效的市场化经营的企业内部机制完善程度为前提。

       国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。2016年12月,习近平总书记在深改组第三十次会议上指出:“要加强国有资产监督,把强化出资人监管同落实管党治党责任结合起来,把精简监管事项同完善企业法人治理结构结合起来。”改革国有资本授权经营体制必须坚持市场化改革大方向,在国有资本分类和建立健全企业内部的基础上,简政放权,加快推动政企分开、资企分开,资本所有权与经营权分开,从而杜绝内部人控制,真正做强做优做大国有资本。



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